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成品油价格改革如何行稳致远?

2020-01-04 作者:三农 / 农业   |   浏览(190)

33彩票网站,粮食价格支持政策实施近10年来,在保护和调动农民种粮积极性,实现粮食产量“十连增”,增强粮食调控能力,维护市场稳定,确保国家粮食安全等方面发挥了重要作用。与此同时,也面临粮食...

刚刚闭幕的中央经济工作会议定调2017年经济工作。稳中求进的工作总基调有何深意?深化供给侧结构性改革扩充哪些新内涵?“供给侧结构性改革不仅是重大理论创新,也是实践创新,是经济工作的主要任务。

在市场端长年运行的补贴制度和补贴负担,将被新设立的成品油价调控风险准备金制度部分取代。前者的出资者方是全民,后者的出资方是广大车主,用油越多者,可能的出资额也相对越大。新机制的最大亮点在于非车主不再均担补贴额度,有利于维护基本的社会公平。

粮食价格支持政策实施近10年来,在保护和调动农民种粮积极性,实现粮食产量“十连增”,增强粮食调控能力,维护市场稳定,确保国家粮食安全等方面发挥了重要作用。与此同时,也面临粮食市场扭曲,市场政策化趋势增强,国内外粮价倒挂,进口压力日益加大等问题和挑战。尤其在国内外环境出现重要变化的新形势下,现有支持政策亟待调整改革。

权威专家;中央经济工作会议精神;结构性;供给;改革

一个月前被临时暂停的成品油调价机制重新恢复,从今天零时起,国内汽柴油价格每吨分别下调140元和135元。虽说调幅不大,但在较短时间内激活了成品油随行就市定价的既有做法,同时被激活的还有经修改完善的成品油定价机制。

十年丰产不寻常

刚刚闭幕的中央经济工作会议定调2017年经济工作。如何看待新常态下的中国经济走势?稳中求进的工作总基调有何深意?深化供给侧结构性改革扩充哪些新内涵?

相较于2013年生效的旧版定价机制,新机制主要有两大变化:一是设定成品油调价的“地板价”和“天花板价”,当国际油价低于每桶40美元或高于每桶130美元时,成品油价的调价机制自动失效,当国际油价在每桶40美元至130美元的价格区间波动时,成品油价该降则降、该涨则涨,降与涨的间隔周期仍然以旧版的10个工作日为期。

2004年以来,我国已多次对主要粮油品种实施最低收购价收购或临时收储收购。由于粮价支持政策的延续及政策效应的累积,通过财富效应、保险效应、预期效应等作用,农民种粮积极性有显著提高。尽管当前粮价上涨可能仍然滞后于生产成本的上涨,但对专业农户特别是规模农户而言,粮价持续上涨仍具有显著的生产激励作用。

17日,中国国际经济交流中心与新华社国家高端智库联合主办的“2016-2017中国经济年会”上,多位权威专家详解中央经济工作会议勾勒出的明年经济发展新图景。

上世纪八十年代后期开始,国内成品油价从政府一口价、政府指导价一路前行,目标始终瞄准最终实现完全的市场定价。今日生效的新版成品油定价机制,因依然设定有“地板价”和“天花板价”,虽说还不能算是完全意义上的市场定价,但毕竟向市场定价的终极目标又迈出了关键一步。

据相关部门测算,2008年、2009年国家支持性收购政策直接增加收购地区农民收入分别为约150亿元、190亿元。据国家粮食局测算,由于粮食收购价格的持续提高,2011年和2012年分别促进种粮农民增收达300亿元、350亿元以上。

在新常态大逻辑下实现转型升级大目标

另一个变化是,建立成品油价调控风险准备金,当国际油价低于新设“地板价”时,新机制在降价端失效所实际产生的“额外批零价差”,全部纳入新成立的成品油价调控风险基金,用作补贴炼油侧或开采侧因国际油价波动而造成的实际亏损。

在价格支持、直接补贴等一系列粮食生产支持政策综合作用下,我国粮食自2004年到2013年实现“十连增”,2013年粮食播种面积和产量分别达到111951千公顷、60194万吨,分别比2003年增长12.6%、39.8%。其中稻谷、小麦、玉米三大主粮品种的播种面积和产量均有显著增长。特别是玉米,2012年播种面积和产量均超过稻谷,成为第一大农作物品种。

关于当前中国经济形势,中央经济工作会议用8个字概括:缓中趋稳,稳中向好。

按照成品油价改新机制,当国际油价高于“天花板价”时,随着新机制在涨价端失效,相当于对全国数亿车主实施了特定的价格保护。当然,从短期看,国际油价重新冲破每桶130美元几乎是天方夜谭;从中期看,这种价格保护机制被启动的概率并不高。而从长期看,随着各种新能源规模化开发与使用,以及节能减排技术措施的进步与推广,国际成品油供大于求的总格局已很难出现翻转,这就意味着,新设的价格保护机制很可能永无启动的机会。

粮食“十连增”使我国由粮食供需紧平衡向供需基本平衡、年度略有结余格局转变。国家粮油信息中心数据显示,我国谷物供需平衡自2006年以来已连续8年出现结余。

“缓中趋稳,就是经济增长速度在中高速这个台阶上比去年虽然有小幅放缓,但是增长的稳定性明显增强,季度之间非常平衡。”中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在年会上说,今年前三季度中国经济增长6.7%,预计全年增速不会有太大变化,这是符合预期的。

同样开采石油,各产油国的开采成本差别很大,这中间涉及开采难度、油层深浅、油品品相、出油率、自喷采油还是灌注压油、原油运输距离等一系列差别,而油品品相和出油率,又关乎炼油成本的差别。所有这些差别最终都会传导到成品油零售价格上,在供求关系之外,成本成为各国成品油定价中所占权重最高的部分。所以,垄断式开采与销售油品,虽说也会传导到成品油的定价中,但毕竟不是决定实际价格的决定性因素。

多重失衡待化解

杨伟民说,之所以说稳中向好,是因为经济发展出现很多积极变化,经济结构在优化,创新的支撑作用、消费的拉动作用等都在增强,就业岗位持续大幅增加,居民收入基本与经济增长同步,脱贫攻坚取得明显成效,生态环境有所好转,这些积极变化正是党中央所期待的。

此外,一国成品油的零售价格还与该国原油自给率直接相关。中国的情况是,总需求的64%依赖进口,国内自产原油至少要卖到每桶50美元才能大体保本。如是,中国“半自给半外供”的石油产业,在新机制降生之前,始终存在着令国人不易看懂、长期困惑的两大怪象:当国际原油价格高企时,鉴于油价关系着许多商品和服务的价格,政府必须适度抑制成品油价不至于涨幅过大,只能被迫向“两桶油”的炼油侧提供大额炼油亏损补贴;当国际原油价格跌成“白菜价”时,为维持原油勘探开采的投资强度,政府只能又向“两桶油”的开采侧提供大额开采补贴。而无论是炼油侧还是开采侧,几乎所有的亏损补贴都来自于政府税收或其他政府性收入。

粮食价格支持政策的持续实施,也产生了一些亟待解决的新情况、新问题,如粮食市场扭曲加重、粮食进口压力加大、农业结构失衡风险加剧、资源环境压力加大等,依赖于价格支持政策的种粮利益保护机制和粮食生产激励机制正面临严峻挑战。

出席年会的国家发展和改革委员会副主任、国家统计局局长宁吉喆说,分析当前中国经济形势,必须把握好经济新常态这个当前和今后一个时期我国经济工作的大逻辑。“经济发展新常态要实现三个转,一个是速度转轨,一个是结构转型,一个是动能转换。”

由于补贴其实来自于公共财政,在公共财政总盘子中,若甲的盘子不得已而扩大,乙、丙、丁的盘子就会相应缩小。所以,这类粗线条的“暗补”,说到底还是“羊毛出在羊身上”,以牺牲全体民众的部分公共福利,作为“价格维稳”的代价。

首先,价格形成机制扭曲严重,市场作用未能有效发挥。价格“只涨不跌”,改变了各主体的市场预期和经营行为,农民种植结构和售粮节奏发生明显变化,粮食加工贸易企业经营活动随之进行适应性调整。收储企业逐渐意识到,只要掌握了粮源,就能获得后市涨价收益,进而助长了囤积居奇、待价而沽的投机行为。粮食加工企业也尝到了贸易的甜头,部分地区的加工企业甚至放弃加工,转做收储贸易。

宁吉喆说,今年前三季度6.7%的经济增速在世界上大的经济体中可以说是最好的表现,这一中高速增长正是新常态下转轨的表现。新的动能正在加快成长,旧的动能还要改造提升,经济结构从中低端转向中高端,中国需要在把握好大逻辑下,实现经济转型升级的大目标。

此次成品油价格改革的市场价值和社会价值是,在市场端长年运行的补贴制度和补贴负担,将被新设立的成品油价调控风险准备金制度部分取代。前者的补贴属于行政行为,后者的补偿则系半市场行为;前者的出资者方是全民,后者的出资方则是广大车主,且用油越多者,可能的出资额也相对越大。在社会端,新机制的最大亮点在于非车主不再均担补贴额度——虽说此前分摊额度并不大,但终究涉及基本的社会公平。

原粮价格快速上涨,终端产品价格却由于国际粮价、消费需求、宏观调控等因素受到明显抑制,一定程度影响下游企业及关联产业的持续健康发展。

把握好工作总基调:稳中有进、进中有好

价格改革是难啃的改革硬骨头,可剖析成品油价改这只麻雀,我们当不难确立起以下共识:行稳致远的成品油价改,可作为推进其他民生类价改的一块样板;成品油价格2013年以来的两大步,都充分利用了国际油价持续下行的两个窗口期,使价改的综合成本相对较低;成品油价改对广大车主是利大弊大眼下很难定量描述,但价格生成趋于透明,改暗补为明补,一定是市场化价改的根本方向;成品油价改的下一个目标,将是完全做到由市场定价。

其次,国内外粮价倒挂,进口压 力日益加大。国家调控陷入“国内增产-国家增储-进口增加-国家再增储”的恶性循环,既增加了财政负担,也影响了政策实施效果。对市场开放度较高的大豆、油菜籽等品种而言,实施临储相当于我国消费者补贴国外农业生产者。

中央经济工作会议提出,稳中求进的工作总基调是治国理政的重要原则,也是做好经济工作的方法论。

第三,农业资源过度集中于国家支持的粮食品种,粮食结构失衡风险加剧。价格支持改变了农民对市场价格、经营风险的预期,也改变了不同粮食品种之间、不同品质之间的比价关系,由此影响到种植结构和供需结构。

“明年贯彻好稳中求进的工作总基调具有特别重要意义。”杨伟民说,关键要把握好稳和进的关系,稳是主基调,稳是大局。但是稳不是不作为。在稳的前提下,要在关键领域有所进取,要在把握好度的前提下奋发有为。

部分农民只种植托市粮,逐步放弃收益高但价格波动大、风险高的作物生产。调查显示,安徽巢湖、安庆地区曾经是重要的糯稻产区,但近年糯稻价格频繁且大幅波动,农民特别是规模化的种粮大户纷纷将糯稻改为粳稻或籼稻;吉林白城地区曾经是特色杂粮的优势产区,同样的原因导致水稻、玉米种植代替以往的特色杂粮种植。

他强调,在这一总基调下,明年一个重点是坚持推进供给侧结构性改革这一主线,同时要在稳定宏观政策的基础上,把防控金融风险放在更加重要位置,并加强预期引导。“稳定大局必须重视引导好预期。”

比价关系扭曲,也引起政策性粮 油种植结构的变化。近年来,出现了资源过度向玉米集中的势头。由于品种、质量差价未能有效地体现,导致部分农户片面追求高产稳产品种,忽视市场紧缺的优质品种,进一步加剧品种结构矛盾。“十连增”主要是普通品种连增,部分品种甚至有过剩的势头,但优质品种供给仍然不足。如我国小麦以中筋麦为主,供给充裕,但优质强筋麦、弱筋麦少,市场缺口较大。

在宁吉喆看来,坚持稳中求进的工作总基调具有多重深意:一方面要稳增长,合理区间下限是就业,上限是物价,把经济运行保持在合理区间;一方面要稳政策,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策从而稳住大局。

替代效应使得粮食需求结构发生明显改变。比如小麦玉米价格倒挂现象,导致小麦大量替代玉米用于饲料,可能影响到小麦的供给安全。如果不能及时理顺比价关系,可能进一步引起粮食结构的重大变化,增加保持粮食供需基本平衡的难度。

他指出,此外还要稳预期,坚持基本经济制度,坚持社会主义市场经济改革的方向,坚持扩大开放,稳定企业家信心,加强预期引导,提高政府公信力。同时,做好风险防范,守住底线,维护社会和谐稳定。

另外,粮食生产也出现土壤退化、地下水超采、化肥农药超量使用、农业面源污染等突出环境问题,农业可持续发展面临巨大挑战。

供给侧结构性改革抓住破解发展难题“牛鼻子”

显然,现行粮价政策亟待进行调整改革。

2016年是供给侧结构性改革的开局之年,2017年则迎来深入之年。

价改并非“一刀切”

中国国际经济交流中心副理事长朱之鑫认为,在全球经济复苏乏力、中国经济进入新常态背景下,推进供给侧结构性改革这条主线抓住了当前经济结构性矛盾与周期性问题交织的“牛鼻子”。

粮价政策改革并非对现行政策的简单否定,而是必须立足于顶层设计,系统谋划,稳妥推进。

“深化供给侧结构性改革,不仅要保持宏观经济持续平稳发展的总格局,还要在稳步推进‘三去一降一补’过程中,运用多种政策手段降低金融、房地产等领域风险,放大改革中积极因素的正面效应,实现稳中有进。”朱之鑫说。

改革的总体目标是,逐步实现价格支持措施向直接补贴政策的转型,完善农产品价格形成机制,形成中国特色农业支持保护制度。

在杨伟民看来,当前对推进供给侧结构性改革仍存在一些模糊的、肤浅的、片面的认识。这是一项长期性任务,不可能一蹴而就。

具体而言,此次改革应在确保国家粮食安全、促进农业可持续发展的“底线”约束基础上,解决现行粮价支持政策形成的市场扭曲严重、政府收储压力加大、农业资源环境严峻等突出问题。按照“先立后破,先易后难,先非主粮、后口粮,先试点、后推行,循序渐进,审慎推进”的原则,选择改革路径、设计改革方案,形成更加具有针对性、有效性和可操作性的政策措施,以既能够有效保护和提高农民种粮利益,又能够减少市场扭曲、缓解财政压力、符合国际规则要求。

“深化对供给侧结构性改革的认识,需要把握好两个逻辑。”杨伟民说,一个是我国经济运行中出现的问题根源是重大结构性失衡,一个是造成这些重大结构性失衡的根本原因是体制机制障碍,是市场在资源配置中没起到决定性作用,是政府没有更好发挥应有的作用。

现阶段,中央选择大豆、棉花等非口粮品种作为粮价支持政策改革突破口,体现了“试点先行、稳步推进”的改革策略。同时,试点推行目标价格保险、粮食生产规模经营主体营销贷款等挂钩直接补贴,逐步替代现行临时收储措施。 目标价格补贴政策的操作设计,应尽可能减少对粮食市场的干预和扭曲,价格形成机制要与政府补贴脱钩,财政负担适度、可承受,必须防止政策实施从生产支持演化为收入支持,即从挂钩补贴转变成脱钩补贴。

2016年供给侧结构性改革的重点任务是“三去一降一补”,杨伟民说,2017年则拓展为四方面:深入推进“三去一降一补”;深入推进农业供给侧结构性改革;着力振兴实体经济;促进房地产市场平稳健康发展。

对小麦、水稻等口粮品种的价格政策改革,应以调整完善为主。从政策操作上看,目前对粮价支持政策的改革办法并不成熟,替代政策的设计与操作也不完善,尚不具备对小麦、水稻最低收购价政策实行颠覆性改革的基础条件。特别是,若改变目前的价格支持方式,有可能出现粮价暴跌、农民无处售粮等极端情况。因此,要按照先试点、后推行原则,在改革政策试点取得成功的基础上,再考虑循序渐进、审慎推进口粮品种的价格政策改革。

杨伟民说,深化供给侧结构性改革还要把握好三个基本内涵:最终目的是满足需要,主攻方向是提高供给质量,根本途径是深化改革。“供给侧结构性改革不仅是重大理论创新,也是实践创新,是经济工作的主要任务。”

如此,目前应继续实施稻谷和小麦最低收购价政策,以完善现行政策设计和操作规程为宜,最大限度减少政策对粮食市场的干预和扭曲,解决现行市场扭曲加重、政策化趋向加强等突出问题,为进一步政策改革作过渡和铺垫。

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